《山東省食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)執(zhí)法辦案指導(dǎo)意見（一）》解讀

一、制定的必要性

　　黨的十八屆四中全會指出，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。新修訂的《食品安全法》及相關(guān)配套規(guī)章為最嚴(yán)格的監(jiān)管提供了制度保障，但法律的穩(wěn)定性特點決定了部分條款規(guī)定的較為原則，實踐中存在理解不一致、尺度不統(tǒng)一等問題，導(dǎo)致一定程度存在“同案不同罰”的問題。系統(tǒng)內(nèi)關(guān)于規(guī)范統(tǒng)一相關(guān)案件辦理規(guī)定的呼聲越來越高。為規(guī)范全省系統(tǒng)執(zhí)法辦案工作，有必要對系統(tǒng)內(nèi)普遍關(guān)心的重點問題作出統(tǒng)一規(guī)定。

　　二、制定過程

　　從4月份開始，省局法制處采取書面征集、座談交流等方式，廣泛收集全省系統(tǒng)在執(zhí)法實踐中遇到的問題。按照先普遍后個案的指導(dǎo)思想，參考兩高及國務(wù)院法制辦相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合工作實際，于7月初形成初稿，主要就法律適用原則、食品安全標(biāo)準(zhǔn)等6個方面進(jìn)行了規(guī)范。在征求食品監(jiān)管處室和部分市局意見基礎(chǔ)上，對初稿進(jìn)行了修改，形成征求意見稿，在全省系統(tǒng)征求意見，并召開專題座談會，聽取省、市、縣三級監(jiān)管部門意見建議，同時還征求了總局相關(guān)司局和省高院的意見。根據(jù)意見建議作進(jìn)一步修改后，按照程序提交局務(wù)會議審議通過。

　　三、主要內(nèi)容

　　（一）關(guān)于法律適用規(guī)則問題。當(dāng)前，執(zhí)法人員對于上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法原則等法律適用原則已基本了解，但對于其中的從舊兼從輕、跨越新舊法律規(guī)范等規(guī)則的適用尚不明晰。因此規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵循實體從舊、程序從新原則，但適用新法對當(dāng)事人更為有利的除外�？缭叫屡f法律規(guī)范的，參考最高檢的規(guī)定，可以按照新法進(jìn)行酌情從輕處罰。

　�。ǘ�）關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)問題。對于產(chǎn)品符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，但食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定以外的指標(biāo)不符合產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的行為，在適用依據(jù)方面爭議較大。有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為虛假標(biāo)注。經(jīng)研究，首先，產(chǎn)品經(jīng)檢驗符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定項目，表明食品安全能夠得到保證。對于產(chǎn)品不符合所執(zhí)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)以外的其他標(biāo)準(zhǔn)的行為，在性質(zhì)、危害性等方面相比違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行為要輕。其次，在法律適用方面，食品藥品監(jiān)管部門并非《產(chǎn)品質(zhì)量法》的執(zhí)法主體，適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》進(jìn)行處置于法無據(jù)�！兑庖姟氛J(rèn)為，產(chǎn)品不符合所標(biāo)注執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的行為，屬于標(biāo)簽、說明書內(nèi)容與食品、食品添加劑不符的行為，應(yīng)當(dāng)按照《食品安全法》第一百二十五條關(guān)于食品標(biāo)簽、說明書的相關(guān)法律責(zé)任規(guī)定進(jìn)行處置。

　　（三）關(guān)于《食品安全法》第三十四條第六項的認(rèn)定問題。第三十四條第六項規(guī)定，禁止生產(chǎn)經(jīng)營腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻雜摻假的食品。對于第六項規(guī)定的6種情形，除兩高司法解釋對摻雜摻假的認(rèn)定作出規(guī)定外，其余5種情形的認(rèn)定均缺乏有效依據(jù)。經(jīng)研究后認(rèn)為，對于腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、污穢不潔和霉變等4種情形，由于主觀認(rèn)定的隨意性較大，加之根據(jù)檢驗結(jié)論也難以作出認(rèn)定。因此，在認(rèn)定事實方面，原則上不宜直接進(jìn)行認(rèn)定，可以根據(jù)檢驗結(jié)論，按照不符合法律、法規(guī)或者食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定處置。

　　對于混有異物和生蟲等2種情形，由于條款規(guī)定較為直白，執(zhí)法人員可以直接作出認(rèn)定，在具體認(rèn)定中應(yīng)當(dāng)本著保障食品安全的原則，例如《關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全管理有關(guān)問題的通知》中規(guī)定的果蔬類產(chǎn)品帶泥、帶沙、帶蟲、部分枯敗等，則不應(yīng)認(rèn)定為混有異物或者生蟲。對于摻雜摻假的認(rèn)定，根據(jù)兩高《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，應(yīng)當(dāng)同時具備在產(chǎn)品中摻入雜質(zhì)異物以及檢測結(jié)果不符合執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等2個要件。

　�。ㄋ模╆P(guān)于違法所得認(rèn)定問題。沒收違法所得是一項法定處罰種類。現(xiàn)行法律法規(guī)和總局均未對食品類案件的違法所得的內(nèi)涵作出規(guī)定。目前的司法實踐對違法所得認(rèn)定有“獲利說”和“全部說”兩種認(rèn)定，為保證食品類案件能夠在復(fù)議訴訟過程中得到支持，經(jīng)研究，《意見》采取了有利于相對人的“獲利說”，即違法生產(chǎn)、銷售商品或者提供服務(wù)所獲得的全部收入，扣除所銷售的食品或者原料的購進(jìn)價款后剩余的數(shù)額。

　�。ㄎ澹╆P(guān)于經(jīng)營者免予處罰認(rèn)定問題�！妒称钒踩�法》第一百三十六條規(guī)定，食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實說明其進(jìn)貨來源的，可以免予處罰。實踐中，對于何謂有充分證據(jù)證明等問題一直缺乏統(tǒng)一認(rèn)識�！兑庖姟犯鶕�(jù)食品經(jīng)營者、食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者以及食品經(jīng)營企業(yè)等三種主體性質(zhì)，分別規(guī)定了進(jìn)貨查驗要求。同時采取反向推導(dǎo)的方式，用列舉法規(guī)定了知道或者應(yīng)當(dāng)知道采購食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的5種情形。

　　（六）關(guān)于標(biāo)簽、說明書的瑕疵認(rèn)定問題。根據(jù)《食品安全法》第一百二十五條的規(guī)定，對于標(biāo)簽或說明書標(biāo)注內(nèi)容不符合法律、法規(guī)或者食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行為，能否認(rèn)定屬于瑕疵，對于相對人利益有極大影響�！妒称钒踩�法》規(guī)定的標(biāo)簽、說明書瑕疵限于不影響食品安全且不會對消費者造成誤導(dǎo)，但缺乏具體情形的規(guī)定。統(tǒng)一瑕疵認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有利于規(guī)范食品標(biāo)識執(zhí)法工作。依據(jù)《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》，結(jié)合執(zhí)法實踐，《意見》列舉了錯別字、繁體字、標(biāo)點符號、修約間隔、食品名稱等屬于瑕疵的10種情形。